國土資源部部長、國家土地總督察薑大明在2014年全國國土資源工作會議上表示,中央要求東部三大城市群發展要以盤活土地存量為主,今後將逐步調減東部地區新增建設用地供應。除生活用地外,原則上不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地。
  在過去的城鎮化進程中,無節制擴張及規模為先導致的用地效率低下一直備受詬病。城鎮化的關鍵其實在於農村人口向城鎮人口的轉化,即市民化,但在中國上一輪的城鎮化中,主流做法卻是以城市土地劇烈膨脹為優先的“攤大餅”模式。國際上城鎮規劃一般規定建設用地不得超過總面積的30%,而在我國的某些大城市這一比率已接近50%。更令人擔憂的是,在土地急劇擴張的同時人的城鎮化卻沒有跟上,而且二者之間的差距在逐漸拉大:1990-2000年,我國城市建設用地面積擴大90.5%,而城鎮人口僅增長52.96%,兩者相差1.71倍;而2000-2010年間,城市建設用地面積擴大83.41%,城鎮人口僅增長45.12%,兩者相差1.85倍。
  無序造城扭曲了城鎮化的美好願景,這種無節制的擴張甚至可以說是對城市規劃的破壞。因此,在2012年底新型城鎮化的概念推出之後,2013年一整年都瀰漫著一股“造城焦慮”,人們普遍擔憂地方政府借城鎮化之名行圈地之實,將大量農村集體用地變為建設用地催生更大的房地產泡沫,重蹈上一輪城鎮化“有城無市”的覆轍。
  去年國務院多次強調,要圍繞提高城鎮化質量、推進人的城鎮化,研究新型城鎮化中長期發展規劃。而本次雖說以“原則上”三個字漏了一點口子,但“不再安排人口500萬以上特大城市新增建設用地”,已明確表示出用“斷奶”的方式從客觀條件上約束圈地造城的態度。在這一時點叫停新增建設用地,或許與常年用地效率低下而導致有限的土地資源逐漸枯竭有關,按照目前的新增用地速度,廣州2015年前將無地可用,而深圳在2020年前實際可用的新增建設用地只剩42平方公里。開拓存量用地的潛力,推廣集約化的用地方式,可謂迫在眉睫。
  需要註意的是,圈地造城、用地效率低也是土地財政釀出的苦果之一。土地供應由政府壟斷,勾地權在地方政府手裡,且圈地成本低,這必然帶來巨大的賣地衝動。在這一過程中,土地財政逐漸成為地方政府的主要收入來源,賣地衝動也會隨之增強。地方政府當然更傾向於以“地主”身份賣地,而不是以經營者身份開發每一塊閑置土地的潛力———即使低價出讓工業用地招商引資帶來粗放式的發展和資源浪費,高價售出商住用地導致人居環境惡劣,背後也都是資金、G D P和政績。
  所以,在維持土地財政的情況下,即使多年來“節約集約利用土地”被多次強調,十七大報告也曾提出“規範發展土地市場”,要求在工業化、城鎮化過程中,嚴格限制農用地轉為非農用地,提高土地使用效率,但時至今日,用地效率低的情況始終沒有得到改善。
  顯然,如果放任土地財政存在,僅叫停新增建設用地,不但在提高土地使用效率上收效平平,更可能造成進一步推高房價的客觀效果。土地資源本就有限,叫停之下剩餘的可售建設用地更是成了“絕版”,而土地供應仍由政府壟斷,即使可能只是“原則上”叫停而實際上有鬆動,看漲預期就足以將今年已熱鬧非凡、地王頻現的土地市場再推上一個高峰,如此一來,作為下游市場的房地產也將水漲船高。
  由此觀之,要提高土地使用效率、盤活存量建設用地,前提是推進新一輪土地改革,打破土地供應壟斷。否則,在行政配置資源的土地財政模式下,市場難以發揮作用,“原則上”叫停新增建設用地擋不住賣地衝動,圈地成本低下和農地無法確權終會導向“有城無市”的老路,以人為本的新型城鎮化亦將淪為空談,反而可能造就房地產市場的又一波瘋漲。  (原標題:[社論]打破土地供應壟斷,才能提高土地使用率)
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